Важные разделы
Новости
Перечень государственных информационных систем, находящихся в ведении Минюста России
Рекомендации для представител
по работе с Порталом некоммерческих организаций
Министерства юстиции Российской Федерациией некоммерческих организаций
| |
Обзор нормотворчества (законодательства) Томской области по вопросам опеки и попечительства
I. Введение
Президентом Российской Федерации в качестве одного из приоритетных направлений государственной политики определена забота о повышении благосостояния населения нашей страны, формирование здорового поколения, гармонично развивающегося общества. Без здорового нового поколения все проводимые административные и экономические реформы в России потеряют всякий смысл.
Необходимо отметить, что ежегодно в России, по сведениям, приведенным в Государственном докладе о реализации в Российской Федерации Конвенции о правах ребенка, выявляется по 105 - 110 тыс. детей, оставшихся без попечения родителей. 75 - 80% из тех, что передаются на воспитание в семьи, оказываются взятыми под опеку и попечительство близкими родственниками. Если же говорить не о вновь выявленных социальных сиротах, а о картине, которая сложилась в последние годы в стране в целом, под опекой и попечительством, по данным Минобразования России, находятся сейчас 49% детей, оставшихся без попечения родителей. В этом смысле данную форму устройства ребенка можно без преувеличения считать самой распространенной и наиболее демократичной.
Конституция Российской Федерации предусматривает государственную поддержку детства (п. 2 ст. 7), защиту детства и семьи государством (п. 1 ст. 38). При этом Конституция Российской Федерации как основной закон определяет формирование соответствующей нормативной базы.
Государственная семейная политика в целом должна найти отражение в целом ряде законов, регулирующих данную сферу (жилищное законодательство, семейное законодательство, уголовное и административном законодательство, а также в общественных правоотношениях, связанных с налоговым, трудовым законодательством и законодательством о социальном обеспечении).
В условиях совершенствования законодательной базы значительным изменениям подвергся и правовой институт опеки и попечительства, направленный на восполнение недостающей или отсутствующей дееспособности у некоторых категорий граждан, защиту их прав и интересов.
Этим обусловлена необходимость проведения обзора нормотворчества (законодательства) Томской области по вопросам опеки и попечительства.
II. Анализ федерального законодательства по вопросам опеки и попечительства
В силу п. «ж» ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации защита семьи, материнства, отцовства и детства находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В соответствии с ч. 2 ст. 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
В настоящее время основными нормативными правовыми актами Российской Федерации, в той или иной части регулирующими анализируемую сферу общественных отношений, являются:
Конституция Российской Федерации;
Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая);
Семейный кодекс Российской Федерации;
Жилищный кодекс Российской Федерации;
Трудовой кодекс Российской Федерации;
Налоговый кодекс Российской Федерации (часть вторая);
Федеральный закон от 21.12.1996 г. № 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» (в редакции Федерального закона от 22.08.2004 г. № 122-ФЗ);
Федеральный закон от 06.10.1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в редакции Федерального закона от 05.04.2009 г. № 41-ФЗ);
Федеральный закон от 24.04.2008 г. № 48-ФЗ «Об опеке и попечительстве». Указанный Федеральный закон является основополагающим нормативным правовым актом по вопросам опеки и попечительства, охватывающим все вопросы опеки и попечительства, которые ранее содержались в различных законодательных актах и регламентировались Семейным, Гражданским и другими Кодексами и законами;
постановления Правительства Российской Федерации:
от 21.03.2007 г. № 172 «О федеральной целевой программе «Дети России» на 2007 - 2010 годы» (в редакции Постановления Правительства Российской Федерации от 31.12.2008 г. № 1098),
от 29.12.2007 г. № 942 «О предоставлении в 2008-2010 годах субвенций из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на выплату единовременных пособий при всех формах устройства детей, лишенных родительского попечения, в семью» (в редакции постановления Правительства Российской Федерации от 31.01.2009 г. № 75);
от 29.12.2007 г. № 944 «О Порядке предоставления в 2008 -2010 годах субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на содержание детей в семьях опекунов (попечителей) и приемных семьях, а также на оплату приемных родителей» (в ред. Постановления Правительства Российской Федерации от 27.01.2009 г. № 55);
от 01.05.1996 г. № 542 «Об утверждении перечня заболеваний, при наличии которых лицо не может усыновить ребенка, принять его под опеку (попечительство), взять в приемную семью» (с изменениями, внесенными Постановлением Правительства Российской Федерации от 19.03.2001 г. № 195).
Кроме того, в соответствии с Конституцией Российской Федерации общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры РФ являются частью ее правовой системы. В силу этого отношения по опеке и попечительству наряду с нормами российского законодательства регулируются также рядом международно-правовых актов:
- Декларация ООН о правах умственно отсталых лиц;
- Декларация ООН о правах инвалидов;
- Европейская конвенция о признании и исполнении решений относительно опеки над детьми и восстановления опеки;
- Декларация о социальных и правовых принципах, касающихся защиты и благополучия детей, особенно при передаче детей на воспитание и их усыновлении на национальном и международном уровнях;
- Всемирная программа действий в отношении инвалидов;
- Всемирная декларация об обеспечении выживания, защиты и развития детей;
- Принципы защиты психически больных лиц и улучшения психиатрической помощи;
- Конвенция о защите детей и сотрудничестве в отношении иностранного усыновления;
- Конвенция о правах ребенка.
Таким образом, опека и попечительство представляют собой комплексный институт гражданского и семейного права, поскольку отношения, возникающие в сфере их действия, регулируются также нормами гражданско-процессуального, административного, международного права, обеспечивающий все виды охраны прав и законных интересов нуждающихся в этом граждан с целью защиты их личных и имущественных прав.
Также необходимо отметить, что отдельные вопросы в сфере опеки и попечительства являлись предметом рассмотрения Верховного Суда Российской Федерации, примером тому являются следующие определения:
от 21.01.2009 г. № 56-Г08-25 «Об оставлении без изменения решения Приморского краевого суда от 05.11.2008, которым удовлетворено заявление о признании противоречащей федеральном законодательству и недействующей ст. 2 Закона Приморского края «О порядке и размерах выплаты ежемесячных денежных средств опекунам (попечителям) на содержание детей, находящихся под опекой (попечительством)» от 06.06.2005 № 258-КЗ (в редакции Законов Приморского края от 10.05.2006 г. № 359-КЗ и от 05.03.2007 № 47-КЗ). Указанным Определением решение Приморского краевого суда от 5 ноября 2008 г. оставлено без изменения в части признания статьи 2 Закона Приморского край от 6 июня 2005 г. № 258-КЗ «О порядке и размерах выплаты ежемесячных денежных средств опекунам (попечителям) на содержание детей, находящихся под опекой (попечительством)» противоречащей федеральному законодательству и недействующей с момента вступления решения в законную силу в той части, в которой ею не предусмотрено начисление на ежемесячную денежную выплату опекунам (попечителям) на содержание детей, находящихся под опекой (попечительством) районного коэффициента с момента вступления решения в законную силу, а кассационная жалоба Законодательного Собрания Приморского края - без удовлетворения.
от 12.11.2008 г. №81-Г08-12 «Об оставлении без изменения решения Кемеровского областного суда от 25.07.2008, которым отказано в удовлетворении заявления о признании противоречащей федеральному законодательству статьи 2 Закона Кемеровской области от 17.01.2005 № 8-ОЗ «О размере и порядке ежемесячной выплаты денежных средств опекуну (попечителю) на содержание ребенка» (в редакции Закона Кемеровской области от 18.01.2007 № 1-ОЗ)»;
от 22.10.2008 г. № 67-Г08-12 «Об отмене решения Новосибирского областного суда от 02.06.2008 и признании недействующим п. 24 ст. 2 Закона Новосибирской области от 15.12.2007 № 176-ОЗ «О наделении органов местного самоуправления в Новосибирской области отдельными государственными полномочиями Новосибирской области по организации и осуществлению деятельности по опеке и попечительству», которым решение Новосибирского областного суда от 2 июня 2008 года было отменено, а также было принято новое решение. Данным решением признавался недействующим пункт 24 статьи 2 Закона Новосибирской области от 15 декабря 2007 г. № 176-03 «О наделении органов местного самоуправления в Новосибирской области отдельными государственными полномочиями Новосибирской области по организации и осуществлению деятельности по опеке и попечительству» в части слов «участие в рассмотрении судом указанных и иных исков... в отношении несовершеннолетних и недееспособных в защиту их прав и законных интересов» с момента вступления настоящего решения в законную силу.
от 24.09.2008 г. № 58-Г08-16 «Об оставлении без изменения решения Хабаровского краевого суда от 02.07.2008, которым удовлетворено заявление о признании незаконными п. 25 ст. 3 Закона Хабаровского края «О наделении органов местного самоуправления Хабаровского края государственными полномочиями Хабаровского края по организации и осуществлению деятельности по опеке и попечительству» от 31.10.2007 № 149 и утв. им Методики в части расчета субвенции на выплату единовременного пособия при передаче ребенка на воспитание в семь» и другие определения Верховного Суда Российской Федерации.
На основании вышеизложенного следует, что на сегодняшний день по вопросам опеки и попечительства сложилась обширная судебная практика Верховного Суда Российской Федерации (по данным, содержащимся в информационной системе «Консультант Плюс»).
Принятие перечисленных актов является необходимым для регулирования вышеуказанных общественных отношений и достаточным для урегулирования рассматриваемых отношений.
Пробелы и коллизии в федеральном законодательстве в рассматриваемой сфере не выявлены.
III. Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации по вопросам опеки и попечительства
С 1 января 2008 года произошло реформирование системы органов опеки и попечительства. Если ранее функции указанных органов были возложены на органы местного самоуправления, то в настоящее время эти функции государственного значения выполняют органы субъектов Российской Федерации, что должно привести к повышению роли и значения органов опеки и попечительства в деле охраны и защиты прав подопечных. Таким образом, на сегодняшний день органами опеки и попечительства являются органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Вопросы организации и деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации по осуществлению опеки и попечительства над детьми, оставшимися без попечения родителей, определяются законами субъектов Российской Федерации, Семейным кодексом Российской Федерации, Гражданским кодексом Российской Федерации (часть 1 статьи 6 Федерального закона «Об опеке и попечительстве», пункт 2 статьи 121 Семейного кодекса Российской Федерации).
В соответствии с Федеральным законом от 24.04.2008 г. № 48-ФЗ «Об опеке и попечительстве» (далее - Федеральный закон от 24.04.2008 г. № 48-ФЗ) установлена зависимость применения законов субъектов Федерации от положений указанного Федерального закона, которая определяется спектром решаемых вопросов. На уровне субъектов Федерации могут быть урегулированы вопросы, связанные с опекой и попечительством, не нашедшие отражение (решение) в данном Федеральном законе. При этом особенности опеки и попечительства несовершеннолетних граждан регулируются законами субъектов Федерации в части вопросов, отнесенных к их ведению. Нормы, которые регулируют отношения, возникающие в связи с установлением, осуществлением и прекращением опеки и попечительства, и содержатся в законах субъектов Российской Федерации, не должны противоречить настоящему Федеральному закону (часть 3 статьи 3 Федерального закона «Об опеке и попечительстве»).
Кроме того, в соответствии с частью 4 статьи 3 Федерального закона от 24.04.2008 г. № 48-ФЗ структура исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации в целях организации и осуществления деятельности по опеке и попечительству определяется высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в соответствии с настоящим Федеральным законом и Федеральным законом от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
На основании части 2 статьи 7 Федерального закона от 24.04.2008 г. № 48-ФЗ на органы опеки и попечительства могут возлагаться также иные задачи в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, кроме того, в соответствии с законами субъектов Российской Федерации могут быть предусмотрены иные полномочия органов опеки и попечительства наряду с указанными в части 1 настоящей статьи полномочиями.
Далее, в части 1 статьи 14 данного Федерального закона от 24.04.2008 г. № 48-ФЗ определено, что установление опеки и попечительства допускается по договору об осуществлении опеки и попечительства (в том числе по договору о приемной семье, а также в случаях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, и по договору о патронатной семье (патронате, патронатном воспитании). Аналогичное положение относительно такой формы устройства детей, оставшихся без попечения родителей как патронат предусмотрено в пункте 1 статьи 123 Семейного кодекса Российской Федерации.
Законами субъектов Российской Федерации устанавливаются случаи и порядок выплаты вознаграждения опекунам или попечителям за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации (часть 2 статьи 16 Федерального закона от 24.04.2008 г. № 48-ФЗ).
Также в соответствии с порядком, установленным законодательством субъектов Российской Федерации, опекуны и попечители несут административную ответственность за свои действия или бездействие (часть 4 статьи 26 Федерального закона от 24.04.2008 г. № 48-ФЗ), подопечные, а также опекуны или попечители имеют право на установленные для них законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации виды государственной поддержки. Законодательством субъекта Российской Федерации могут быть установлены дополнительные формы государственной поддержки опеки и попечительства, не предусмотренные законодательством Российской Федерации (часть 1, 4 статьи 31 Федерального закона от 24.04.2008 г. № 48-ФЗ).
Контроль за деятельностью органов опеки и попечительства осуществляют уполномоченные законодательством Российской Федерации и законами субъектов Российской Федерации органы и должностные лица (статья 27 Федерального закона от 24.04.2008 г. № 48-ФЗ).
Семейным кодексом Российской Федерации к основным полномочиям субъектов Российской Федерации отнесены следующие полномочия.
На основании пункта 2 статьи 126 Семейного кодекса Российской Федерации учет лиц, желающих усыновить детей, осуществляется в порядке, определяемом органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, также в порядке и в размерах, установленных законами субъектов Российской Федерации выплачиваются денежные средства на содержание детей, находящихся под опекой или попечительством (часть 3 статьи 148 Семейного кодекса Российской Федерации).
Размер вознаграждения, причитающегося приемным родителям, размер денежных средств на содержание каждого ребенка, а также меры социальной поддержки, предоставляемые приемной семье в зависимости от количества принятых на воспитание детей, определяются договором о приемной семье в соответствии с законами субъектов Российской Федерации (часть 2 статьи 153.1 Семейного кодекса Российской Федерации).
К полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), отнесено решение вопросов организации и осуществления деятельности по опеке и попечительств (пп. 24.2 п. 2 ст. 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в редакции Федерального закона от 05.04.2009 г. № 41-ФЗ).
Таким образом, на уровне субъектов Российской Федерации могут быть урегулированы вопросы, связанные с опекой и попечительством, не нашедшие отражение (решение) в федеральном законодательстве. При этом особенности опеки и попечительства несовершеннолетних граждан регулируются законами субъектов Российской Федерации в части вопросов, отнесенных к их ведению.
IV. Анализ действующего законодательства Томской области по вопросам опеки и попечительства
По состоянию на 23.04.2009 г. в федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации со статусом действующие внесено 2412 актов Томской области. Из них 22 акта (менее одного процента от общего количества действующих актов, содержащихся в федеральном регистре нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации) регулируют общественные отношения по вопросам опеки и попечительства.
Из указанных нормативных правовых актов по вопросам опеки и попечительства самостоятельной правовой экспертизе подлежат 6, и 16 актов вносят изменения в ранее принятые акты.
В связи с принятием данных нормативных правовых актов на территории Томской области органами государственной власти Томской области реализованы следующие полномочия, предоставленные субъектам Российской Федерации федеральным законодательством по вопросам опеки и попечительства.
В целях законодательного обеспечения реализации государственных полномочий по организации и осуществлению деятельности по опеке и попечительству на территории Томской области принят Закон Томской области от 29.12.2007 г. № 318-ОЗ «Об организации и осуществлении деятельности по опеке и попечительству в Томской области» (в редакции Закона Томской области от 08.09.2008 г. № 187-ОЗ).
Вопросы организации и осуществления деятельности по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних на территории Томской области, а также иные вопросы в соответствии с действующим законодательством урегулированы в Законе Томской области от 19.08.1999 г. № 28-ОЗ «О социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в Томской области» (в редакции Закона Томской области от 11.07.2008 г. № 134-ОЗ).
На территории Томской области урегулированы отношения по устройству на патронатное воспитание детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, воспитывающихся в образовательных учреждениях для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (Закон Томской области от 08.06.2005 г. № 89-ОЗ «О патронатном воспитании детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей»).
Размер и порядок выплаты опекуну (попечителю) и приемной семье денежных средств на содержание ребенка (детей) определены Законом Томской области от 15.12.2004 г. № 247-ОЗ «О размере и порядке выплаты опекуну (попечителю) и приемной семье денежных средств на содержание ребенка (детей)» (в редакции Закона Томской области от 12.02.2007 г. № 66-ОЗ).
По результатам юридической экспертизы несоответствие федеральному законодательству выявлено в одном нормативном правовом акте - Законе Томской области от 28.12.2007 г. № 298-ОЗ «О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по организации и осуществлению деятельности по опеке и попечительству в Томской области» (в редакции Законов Томской области от 11.07.2008 г. № 137-ОЗ, от 26.12.2008 г. № 296-ОЗ).
Нарушение федерального законодательства в данном нормативном правовом акте Томской области связано с превышением полномочий субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, в части наделения органов местного самоуправления муниципальных образований Томской области государственными полномочиями по организации и осуществлению деятельности по опеке и попечительству.
Экспертное заключение с выводами о несоответствии данного акта федеральному законодательству от 31.03.2009 г. № 142 направлено в орган государственной власти Томской области, принявший данный акт (исх. от 02.04.2009 г. № 02-0400-1005).
Из Комитета по труду и социальной политике Государственной Думы Томской области получен ответ, в котором сообщалось, что Комитет согласен со всеми замечаниями, изложенными в данном заключении (исх. от 10.04.2009 г. № 5-052/803-9).
Количество и качество принятых нормативных правовых актов по вопросам опеки и попечительства позволяет говорить о том, что органы государственной власти Томской области своевременно и в полном объеме реализуют предоставленные им Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством полномочия.
По результатам проведения данного обзора нормотворчества (законодательства) по вопросам опеки и попечительства на территории Томской области пробелов и коллизий регионального законодательства не выявлено.
Таким образом, по состоянию на 23.04.2009 года на территории Томской области действует один нормативный правовой акт в анализируемой сфере, в котором выявлено несоответствие федеральному законодательству, а именно: Закон Томской области «О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по организации и осуществлению деятельности по опеке и попечительству в Томской области».
V. Выводы по результатам проведения обзора нормотворчества (законодательства) по вопросам опеки и попечительства
Проведенный обзор нормотворчества (законодательства) Томской области, регулирующего отношения по вопросам опеки и попечительства показал, что органами государственной власти Томской области своевременно и в полной мере реализуются предоставленные федеральным законодательством полномочия.
|
